Kradlo se, krade se a krást se bude aneb veřejné peníze dnes a zítra

Právě tento den je v parlamentu na programu 3. čtení novely zákona o veřejných zakázkách. A právě nyní se po Praze pohybuje autobus s ampliony, z kterých se ozývá naléhavá otázka: Kdo tahá za nitky veřejných zakázek? I z toho je patrné, že utrácení veřejnoprávních peněz je u nás tématem vpravdě žhavým. Je to notorieta: s rozpočtovými prostředky se v Česku mrhá (pokud se neužije horší výraz), na čemž ani krize, ani rozpočtové deficity mnoho nezměnily. Do novely proto leckdo vkládá lecjaké naděje – trochu zklamáni ale budou asi všichni.

Ať už konečná podoba zákona po novele bude jakákoli (vyřizovalo se 900 připomínek a podnětů), hlavní záměr předkladatele (Jankovského ministerstvo pro místní rozvoj) se snad naplní, byť určitě nikoli na 100 %. Cíl je jasný: vnést do sféry veřejných zakázek, respektive výdajové strany veřejnoprávních rozpočtů o něco více pořádku a průhlednosti. Ve hře není málo. Každým rokem v Česku 6 000 samosprávných obcí a řada státních institucí formou veřejných zakázek utratí 600 miliard korun – to je částka ekvivalentní zhruba 20 % našeho ročního HDP.

Podle odborníků jenom „internetizace“ zadávání a vyhodnocování veřejných zakázek přináší úspory 5 – 30 % při nezmenšeném objemu dodávek. I ten nejnižší odhad představuje částku 30 miliard korun – a symptomatické pro současný stav erárního hospodaření je všeobecná shoda, sahající od médií až po vrcholné představitele státu, na tom, že tyto odhady mají reálný podklad. V Česku prostě každým rokem do komína (nebo nepravých kapes) vyletí desítky, možná i stovky miliard korun. Brzdou a bariérou tohoto plýtvání by se napříště (přesně od 1. dubna roku 2012) měl stát zákon o veřejných zakázkách ve své nové podobě.

Formalismus, iracionality, diskriminace

„Narážíme na diskriminační kritéria, neakceptovatelné ustanovení smluv i neprůhlednost vyhodnocování,“ líčí Martin Studnička ze společnosti MS architekti pocity uchazečů o veřejné zakázky. Už jenom prvně zmíněný problém, jehož pozadím často je jenom snaha zadavatele o hladké přidělení zakázky předem vybrané firmě, má v praxi mnoho podob. Třeba zbytečně zkušenosti se „zelenou“ certifikací budov (takových je u nás ani ne deset), nesmyslné lpění na standardech ISO, povinnost užívat konkrétní účetní systém atd. Samostatnou kapitolou jsou kritéria personálního obsazení firmy (u větších zakázek se požaduje i 50 zaměstnanců, což třeba při projektování nemá racionální jádro), finančních záruk či platnost jen těch referencí, které jsou mladší než tři roky. „Prakticky to znamená, že například ateliér Projektil, autor dvou nejznámějších a nejoceňovanějších knihoven v Česku, možná už dnes referenci pro tento typ stavby nemá,“ ilustruje absurditu takého ustanovení M. Studnička a dodává: „Leckteré požadavky na kvalifikaci či způsobilost uchazeče na první pohled vyhlížejí rozumně, ale v praktickém životě je jejich aplikace zbytečnou zátěží soutěžitelů nebo nástrojem diskriminace.“

Není to ale jediný možný pohled na slabiny veřejných zakázek. „Problém není ve znění zákona, ale v jeho aplikaci. Začíná to už chabou kvalifikací zadavatelů, což vede k tomu, že se na všechny typy zakázek používá jeden typ zadávání, ačkoli zákon jich zná několik. A končí to často stejně málo kvalifikovaným vyhodnocováním nabídek. Kritérium nejnižší ceny je třeba právě ve stavebnictví samo o sobě problematické. Nejlevnější projekt zdaleka nemusí představovat a obvykle také nepřináší nejnižší náklady na výstavbu a především pak nejnižší výdaje na provoz budovy. Přitom právě projekt je na náklady nejméně náročnou fází realizace jakékoli stavby – vzhledem k nákladům výstavby představuje zhruba desetinu a k provozním výdajům setinu, “ konstatuje Petr Lešek z ateliéru Projektil.

Hospodařit a nekrást

Je na místě opět konstatovat, že hlavním záměrem zákona (a na této platformě se setkali jak zákonodárci, tak odborníci) je alespoň omezit mrhání a rozkrádání veřejnoprávních zdrojů. Hlavní inovace tedy směřují k zajištění ekonomické smysluplnosti zakázky, zvýšení transparentnosti celého soutěžního procesu a vytvoření jakýchsi záruk či pojistek pro jeho regulérnost. „Oproti původním návrhům, které požadovaly minimálně tři účastníky, nakonec – zdá se – zvítězil méně radikální názor: zakázku lze realizovat, pokud jsou soutěžitelé alespoň dva,“ upozorňuje na jednu z nich Daniel Weinhold z advokátní kanceláře Weinhold Legal (ta se v procesu tvorby novely a vůbec úsilí vnést do sféry veřejných zakázek více pořádku silně angažuje). Ovšem i stanovení minimálního počtu soutěžitelů má (jako každé formální pravidlo) svá úskalí. „I pouhá jedna nabídka může potřeby a nároky zadavatele uspokojit,“ upozorňuje Adéla Havlová z advokátní kanceláře Havel, Holásek & Partners. A zároveň vidí problém v jiné navrhované novelizaci, která je naopak vedena snahou veřejné soutěže zbavit formálního a nevěcného balastu: totiž nahradit dokumenty, dokazující požadovanou finanční a odbornou způsobilost uchazeče, pouhým čestným prohlášením: „V případě sporu bude posuzování takového prohlášení značně komplikované, jde vlastně o subjektivní tvrzení, kde dokazovat nekalý úmysl bude nesnadné, ne-li nemožné.“ Potom ovšem takzvaný black-list, kam byli zařazováni uchazeči právě za uvádění nesprávných údajů a který přece jen představuje nějakou sankci, a tudíž narovnával pravidla, ztratí smysl.

Podobných nedokonalostí či nejasností novela nepochybně přinese více. Tím spíše, že legislativní proces byl složitý a nepřehledný, (schvalovaná matérie má slovy D. Weinholda tak trochu ráz „změti a zmatku“) a k „plnokrevnému“ fungování inovovaného zákona bude zapotřebí schválit několik desítek prováděcích předpisů.

Český život – česká legislativa

„Soutěžní návrh i na malou zakázku už dnes představuje složku o síle několika centimetrů. Z návrhu novely, jak je zatím známa, mám pocit, že ještě zesílí,“ konstatuje M. Studnička. Podle něj například navrhované dokládání vlastnické struktury subdodavatelů bude pro soutěžitele představovat značnou administrativní zátěž a v případě dodávek sofistikovanějšího zboží (například automobilu) bude dokonce těžko řešitelným problémem. Tato část návrhu novely je ovšem zase zjevně nesena snahou o eliminaci zakázek, kdy zadavatelé jsou zároveň soutěžitelé či jsou s nimi majetkově propojeni nebo jde o neprůhledné firmy. Proti takopvým a podobným praktikám je zaměřena valná část celé novely (např. drobení velkých zakázek na více podlimitních omezí snížení finančních limitů). Imperativ doby, jak ho vidí a vnímá česká společnost a kupodivu už i její politická reprezentace, je jasný: do veřejných zakázek je nutné vnést větší hospodárnost a především maximálně omezit víceméně kriminální praktiky, které dnes veřejným rozpočtům pouštějí žilou až příliš. „Kradlo se, krade se a krást se bude!“, veselí se rozjařeně někde v Haškově opusu Dobrý voják Švejk vojenští intendanti. Přitom pro veřejné zakázky platí všude na světě totéž co pro tehdejší rakousko-uherskou armádu. A v České republice jde dnes hlavně a především o to, aby se kradlo méně.

Za současných poměrů včetně atmosféry ve společnosti legislativci zjevně neviděli jinou možnost než zavést nová formální pravidla, která proces zadávání a vyhodnocování soutěží posunou tímto směrem. V praxi to nepochybně povede ke zkvalitnění zadávání a omezení počtu podvodů a zlodějen. Nezřídka ovšem za cenu toho, že zkrátka přijdou požadavky na smysluplnost, efektivitu a někdy i normální rozum a logiku. Snad se meritu veřejných zakázek – tj. uspokojování reálně existujících potřeb veřejného sektoru – budou více věnovat další novely. A snad na ně Česko nebude čekat příliš dlouho.