Glosa Tomáše Kadeřábka: Přízrak jménem plánovací smlouva

Nad českým územním rozvojem se vznáší přízrak. Přízrak jménem Plánovací smlouva. Je jako yetti, všichni o ní mluví, nikdo ji ale ještě nespatřil. Plánovací smlouva. Nebo darovací? Nebo o spolupráci? Nebo o výstavbě infrastruktury? Nebo o připojovacím poplatku? Nebo o … – doplňte si sami.

Stavební zákon, developeři, politici, magistrát, aktivisté, samospráva – ti všichni dnes s různou mírou intenzity o smluvním vztahu mezi stavebníkem a samosprávou hovoří a jednají. Málem by až člověk získal dojem, že to je snadná věc. Jednoduše se uzavře smlouva a všechny problémy se vyřeší. Prostě to zařídíme. Úřady budou snadno projekty povolovat, developeři budou snadno projekty realitovat, politici budou snadno lavírovat v tom, co se povolit má a co již ne, aktivisté budou snadno projekty napadat a soudy o nich budou snadno rozhodovat. Zdá se, že s plánovací smlouvou čeká územní rozvoj v ČR spása.

Zázračná medicína?

Tak jednoduché to samozřejmě nebude. Představy a očekávání, co tento instrument způsobí při povolování projektů v ČR, jsou natolik odlišné, že zázračná medicína se z plánovací smlouvy asi nestane.

Jen namátkou z dnešních zveřejňovaných názorů:

Developeři: “Nechceme další sektorovou daň! Nechceme platit nic navíc, platíme dost!“.

Obce: „Developeři se musí podílet na nákladech, které vyvolají! My na to peníze nemáme!“

Developeři: “Chceme jasné garance vydání našich povolení!“

Obce: „Proces vydávání stavebního povolení je výkonem státní správy, na který my nemáme vliv! Nic garantovat nemůžeme!“

Developeři: „Vlastník pozemku má nárok stavět podle územního plánu!“

Obce: „Územní plán je pouze jedním z nástrojů územního rozvoje, žádná práva negarantuje! Musíte se s námi dohodnout!“

Aktivisté: „Chceme právní nástroj, jak kontrolovat a případně zastavit stavebníky!“

Developeři: “Když splníme zákonné podmínky, tak není třeba dalších kontrol a sankcí, vše probíhá podle zákona! Obec by měla působit na své lidi a vysvětlit jim, že výstavba probíhá podle zákona!“

Obce: „Developeři si musí vztah s aktivisty vyřešit sami, to není záležitost obce! My do jejich vztahu vstupovat nemůžeme!“

Kdo někdy projednával nějaký stavební záměr, jistě doplní ještě další z různorodé směsice názorů zaznívajících při diskusích o umísťování staveb.

Protihráči a partneři

Skutečností dnešních dní je, že ať už se smluvní vztah mezi stavebníkem a samosprávou jmenuje jakkoli, je to běžný a zhusta užívaný nástroj při schvalovacích procesech většiny projektů. Začíná se opravou chodníku, realizací parku a končí se mateřskými školami a dlouhodobou spoluprací. Institut smlouvy mezi stavebníkem a samosprávou je běžnou praxí. Pod různým pojmenováním se zde odehrává to hlavní, oč v této hře jde – o partnerství. Z protihráčů s mnohdy protichůdnými představami a zájmy se stávají (smluvní) partneři se společným cílem. A o to oběma stranám, pokud jsou alespoň minimálně rozumné, jde především. Partnerství je ten nejdůležitější výsledek smluv mezi stavebníky a obcemi. Obce mohou prokázat svým občanům, že dbají o rozvoj svého veřejného prostoru a že „hlídají“ rozvoj. Na druhé straně stavebníci získají podporu pro svůj záměr, nebo alespoň omezí „nepodporu“ svého projektu a mohou deklarovat součinnost s obcí. Oboustranná dobrovolnost smluvního vztahu je jeho výrazným rysem. Smlouva není vynutitelná a tento aspekt z ní činí překvapivě zajímavý instrument.

Vstupenky pro vstup do území

Současná zákonná úprava nabízí již dnes určitý prostor pro uzavírání smluv mezi obcemi a stavebníky v podobě tzv. institutu veřejnoprávní smlouvy. Ty mohou orgány územního plánování a stavební úřady uzavřít s žadatelem (stavebníkem) místo vydání správního rozhodnutí (např. dle § 78 a 78a stavebního zákona namísto územního rozhodnutí nebo dle § 116 stavebního zákona místo stavebního povolení). Využití této možnosti v praxi však není příliš časté. Zákon dále umožňuje převést práva a povinnosti z regulačního plánu vydaného na žádost stavebníka rovněž pomocí veřejnoprávní smlouvy. Ani zde však není aplikační praxe příliš uspokojivá vzhledem k tomu, že regulační plány se zejména ve větších obcích využívají jen minimálně pro jejich komplikovanost.

Probíhající diskuse o přesnějším vymezení vztahu mezi stavebníkem a obcí se tak vinou dvěma hlavními směry. Směrem dobrovolným a směrem povinným. Na jedné straně by mohlo jít o ukotvení a posílení současné dobrovolné praxe formou zveřejňování dokončených případů a vytvářením nepsaných pravidel dobrého chování pro stavebníky. Cílem by bylo vytvoření atmosféry, za které „je přece samozřejmé, že stavebník po dohodě s obcí zaplatí vstupenku při vstupu do území“. Mohlo by to být dobré řešení pro všechny účastníky, předpokládá však relativně vysokou vyspělost na obou stranách. Každý kdo se jednání o projektech někdy zúčastnil, jistě potvrdí, že tato vyspělost zdaleka není běžná, a to oboustranně.

Dobrovolně nebo povinně?

Druhou možností je smluvní vztah s předem daným výčtem povinností na obou stranách. Garantovaný, vynutitelný, se sankcemi. Zde ale narážíme na to, že je sice velmi snadné popsat povinnosti stavebníka, protože se většinou jedná o jasné věcné nebo finanční plnění, ovšem povinnosti obce lze stanovit jen velmi obtížně. Obec se nemůže zavázat k vydání jakýchkoli povolení s výstavbou souvisejících, protože ty jsou předmětem nezávislého výkonu státní správy, a to i v přenesené působnosti. Skutečně si nelze představit, že by si stavebník mohl například stavební povolení koupit zaplacením příspěvku obci. Nezávislost rozhodování stavebních úřadů musí zůstat zachována.

Situaci dále komplikuje fenomén posledního desetiletí – systémová podjatost, která se řeší již i na vládní úrovni. K odstranění tohoto problému je však třeba prosadit zásadní změny v celém stavebním právu. Dalším, téměř filozofickým, problémem je stanovení míry, do jaké se stavebník má podílet „na nákladech, které vyvolal“. Rozsah této glosy neumožňuje podrobnější pojednání na toto teoreticky značně košaté téma.

Který z obou směrů je lepší? Těžko říci. Co developer, úředník, politik, to jiný názor. Kdybyste se zeptali ředitele Asociace developerů, tak vám též podá vyhýbavou odpověď, protože v současné době zastupuje oba pohledy na věc. Z pohledu stavebníků je však jedna věc zřejmá. Diskuse o plánovací smlouvě by neměla skončit zavedením plánovacího poplatku. Jednalo by se o další daň, jejímž zavedením by se současný neuspokojivý stav projednávání projektů nezlepšil. Jakkoli se jedná o technicky snadno uskutečnitelný a politicky velmi lákavý instrument, jeho plošné zavedení by umožnilo jediné – předstírat, že se našlo řešení, přičemž realita by zůstala stejná. Jen o trochu dražší.

Autor je ředitelem Asociace developerů.

Tomáš Kadeřábek